1930 年关税法》第 307 条禁止 "进口全部或部分在任何外国由罪犯劳工或/和强迫劳工或/和受刑事制裁的契约劳工开采、生产或制造的所有货物、器皿、物品和商品"。早在 20 世纪 50 年代，美国海关就通过使用《联邦法规汇编》第 19 卷第 12.42-45 条规定的扣留放行令（WRO）和裁定来执行这一禁令。目前，海关及边境保护局正在包括中国在内的11 个国家执行54 项有效的 WRO 和 9 项裁定。
鉴于中华人民共和国（中国）对该国西部少数民族和宗教团体持续实施的种族灭绝、反人类罪和其他侵犯人权行为，美国国会于 2021 年 12 月 23 日颁布了《维吾尔族强迫劳动预防法》（UFLPA），以加强海关及边境保护局执行《1930 年关税法》第 307 节规定的强迫劳动禁令的能力。为此，UFLPA 采用了一种推定，即在新疆维吾尔自治区（XUAR）生产/制造（全部或部分）或开采的货物，或由 UFLPA 实体清单上指定的实体生产/制造的货物是使用强迫劳动制造的，禁止进入美国。需要指出的是，这一推定适用于使用新疆维吾尔自治区或 UFLPA 实体清单所列实体生产的商品，无论商品的生产、制造或提取地在哪里。尽管该法在标题中明确提到了维吾尔族，但其条款也适用于新疆维吾尔自治区的其他少数民族，例如哈萨克族和柯尔克孜族。
在本已信息受限的环境下，再加上外国供应商因中国的《反海外制裁法》而不愿合作，独立第三方审计机构的匮乏可能会使美国进口商难以获得质疑《美国食品标签法》执法行动所需的信息。对与 UFLPA 相关的扣留通知作出预受理决定的时限压缩，将使进口商遵守和/或根据该法提出申诉的努力更加复杂。这些考虑因素的结合将反过来增加美国贸易界的海关合规和执法风险。
实现 UFLPA 合规： 供应链尽职调查、追踪和管理
对于最近收到 "已知进口商函"或进口 CBP 认为高风险商品（服装、棉花、番茄和多晶硅） 的进口商来说，尤其如此。通过制定和部署以下措施，可以避免这种结果：
- 尽职调查系统和流程，旨在与供应商一起识别、评估和纠正违规行为；促进实现内部管理的强迫劳动审计和独立进行的第三方核查；确保供应商就其遵守美国强迫劳动要求（包括使用书面行为准则等）做出书面承诺、证明和宣誓书；对员工和代理商进行有关强迫劳动风险和最佳实践的培训；监督供应商的合规情况；审查UFLPA 实体清单；以及核查系统的实施情况和有效性；以及
- 供应链追踪能力，使进口商能够绘制生产、制造或提取过程（即从原材料到进口物品）的所有阶段；确定供应商身份、角色和供应链上下游的相互关系；获取相关交易文件、工厂生产报告、工人招聘和工资报告等；以及
- 供应链管理措施，包括以预防/检测强迫劳动风险为重点的内部控制，以及以经审计的财务报表为后盾的运营/会计系统。
海关及边境保护局（CBP）于 2022 年 6 月 13 日发布的《进口商操作指南》和国土安全部（DHS）于 2022 年 6 月 17 日发布的《防止进口在中华人民共和国境内使用强迫劳动开采、生产或制造的货物的战略》文件中，都明确提出了一系列有利于贸易的供应链尽职调查、追踪和管理资源，但并非详尽无遗。进口商如能参考上述资源中提到的系统、流程、能力和工具并付诸行动，将能更好地证明自己符合《美国反倾销和反补贴法》的规定。反之，不这样做的进口商则有可能在 2022 年 6 月 21 日 UFLPA 生效后成为执法行动的目标。
UFLPA 执行行动与索赔
如果海关及边境保护局在逐案审查货物是否符合《美国海关及边境保护法》的基础上，有理由认为发生了违规行为，它将使用该机构监管框架中包含的程序和措施来评估商品，并在必要时采取执法行动。这些程序和措施可包括扣留、排除和扣押。这一方法取代了海关及边境保护局在 2022 年 6 月 21 日之前使用的强迫劳动执法策略。
UFLPA 和相关的指导/战略文件规定了两种挑战 CBP 强制劳动行为的途径。与每种途径相关的要求将在下文中列出。
超出范围的挑战
第一种途径主要针对进口商认为不属于《乌拉尔联邦边境保护法》管辖范围的进口。在这方面，进口商可以提供信息，说明进口货物及其投入品完全来自新疆地区以外，与《统一出口许可证》实体清单没有任何联系。国土安全部战略文件第 VI (B) 节和海关及边境保护局指导文件第 IV (B) 和 (D) 节列举了为支持此类质疑而可提交的各类信息的具体例子。与下文讨论的《联邦自由和公共秩序法》规定的第二种质疑情况不同，在此途径下的质疑没有界定证据标准。
进口商必须认识到，由于《联邦法规汇编》第19 卷第 151.16条仅规定进口商在 30 天内对扣留通知作出 "回应"（而海关及边境保护局与《世界海关条例》相关的法规则规定在 90 天内作出 "回应"），因此，在作出准予进口决定前，进口商陈述理由的时间被大大压缩。虽然海关及边境保护局已表示将允许延长这一期限，但打算声称其商品不在《UFLPA》范围内的进口商仍应确保他们计划提交的信息已收集、整理、审核并准备就绪。将以外语书写的文件翻译成英语以便提交，将有助于加快海关及边境保护局的审查。如果进口商在扣留阶段确定无法获得所需的信息以在超范围质疑中胜诉，他们可以（自费）出口涉嫌违规的商品。
如果进口商对超出范围的质疑成功，CBP 将以既不要求进口商获得例外也不要求向国会提交报告的方式放行商品。或者，如果海关及边境保护局以该商品属于并违反了《美国劳资关系法》为由将其排除在外，进口商可根据《联邦法规汇编》第 19 卷第 174 条提出抗议。此外，如果海关及边境保护局就进口属于并违反《美国食品标签法》的商品发出扣押通知--海关及边境保护局表示只有在欺诈的情况下才会采取这一行动--进口商可根据《联邦法规汇编》第 19 卷第 171 条提出申请。
例外挑战
进口商根据《联邦反倾销和反补贴法》提出质疑的第二种途径是，尽管进口品属于该法的适用范围，但有资格成为可反驳推定的例外情况。要成功获得可反驳推定的例外情况，进口商必须在及时回应扣留通知的过程中（或在可受理性被拒绝的情况下，提出论据以支持与排除有关的抗议或与扣押有关的请愿）、说服海关及边境保护局，它已完全遵守国土安全部战略文件中规定的指导，对海关及边境保护局要求提供信息的所有请求作出了完整答复，并使用明确和令人信服的证据证明其进口货物不是全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的。获得 CTPAT 认证的进口商提出的例外申请将尽可能比未获得 CTPAT 认证的进口商提出的例外申请优先处理。为了贸易界的利益，《国土安全部战略文件》第六部分（C）和《海关及边境保护局指导文件》第四部分（A-C 和 E）列出了可用于支持《联邦劳工法》可反驳推定例外申请的证据种类的具体例子。海关及边境保护局在行政裁决HQ H317249（2021 年 3 月 5 日）中详细阐述了何为明确且令人信服的证据。
进口商如能提供证据，使海关及边境保护局相信其进口的货物符合《美国劳工法》关于强迫劳动推定的例外规定，将视情况对其货物予以放行、准予进口或汇出。在批准例外后，海关及边境保护局必须在 30 天内向国会有关委员会提交一份公开报告，说明所涉及的货物和所提交的证据。这项要求可能会使海关及边境保护局更不愿意批准例外情况，因为它为国会审查海关及边境保护局的行动打开了方便之门。进口商如果不能说服海关及边境保护局，使其相信其商品值得批准例外情况，假定他们没有及时出口商品，就会收到排除或扣押通知。
摘要
UFLPA 为从中国进口商品增加了全新的复杂性和风险。当美国进口商在这一新的、更加严峻的贸易环境中前进时，他们最好牢记以下几点做法：
- 正如海关及边境保护局指南和国土安全部战略文件中所阐述的，《美国联邦劳工保护法》自 2022 年 6 月 21 日起取代了海关及边境保护局在强迫劳动 WRO 和裁决方面所使用的裁决程序。
- 要克服与针对《美国食品标签法》执法行动提出索赔相关的信息要求是很困难的。海关及边境保护局在指出 UFLPA 的信息要求 "可能会使进口商难以遵守 "时也承认了这一点。
- 以下四点因素将加剧这一困难：(i) 在没有令人信服的长期供应承诺的情况下，中国的《反海外制裁法》可能会抑制供应商的合作；(ii) 寻找可靠、独立的第三方核查服务的挑战；(iii) 在受理前决定的基础上，进口商获得和提交支持《美国劳工法》申诉的信息的时限将大大缩短；(iv) 事实上，《美国劳工法》取消了利用违规内容的微小性作为回避强迫劳动执法行动的依据的机会。
- 随着海关及边境保护局从人力角度建立其执法能力，UFLPA 的全面实施可能会有所延迟。尽管如此，从近期来看，执法活动预计将集中在与《UFLPA》实体清单上的高优先行业或实体相对应的产品上。
- 对于进口商的特定交易情况如何适用或不适用《UFLPA》的不明确之处，可以通过向 CBP 提交裁决申请来预先解决。
- 可以通过以下两种方式之一对 UFLPA 的执法行动提出质疑。第一种方式是提交证据，证明商品不在《统一劳资关系法》的适用范围之内。第二种方式是提出索赔，声称在其他范围内的商品仍符合《美国劳资关系法》可反驳推定的例外情况。后一种主张必须有明确和令人信服的证据支持，如果成功，CBP 必须向国会提交报告。
- 经 CTPAT 认证的实体提交的 UFLPA 报销申请将在可行的情况下得到优先处理。
- 进口商可以通过采取和实施强有力的供应链尽职调查、追踪和管理措施来管理 UFLPA 的执法风险。
- 根据 UFLPA 扣留商品的进口商可以选择出口这些商品，前提是这些商品尚未成为 CBP 排 除或扣押行动的对象。
- 鉴于与中国商品相关的成本（即关税、运输等）和风险的增加，进口商应继续使其供应链和生产流程多样化。在这方面，进口商可以采用内包、近包和运营工程等战略来控制成本，降低与进口中国商品相关的风险。
