1. La incipiente política comercial hacia China de la Administración Biden
Tras más de un año de revisión de sus opciones con una pandemia mundial como telón de fondo, cadenas de suministro interrumpidas, inflación creciente, multilateralismo erosionado, fragmentación comercial, nacionalismo económico, el fracaso de la Fase Uno del Acuerdo, el aumento del apoyo popular a las medidas de mano dura contra el dumping y las subvenciones desleales de China, y lo que es, por ahora, una peligrosa guerra europea, las líneas maestras de la política comercial hacia China de la administración Biden se van perfilando de forma lenta pero segura. En contraste con el enfoque "duro" de Donald Trump hacia el comercio entre Estados Unidos y China, la política comercial de China de la administración actual se esfuerza, por diseño, en ser "dura e inteligente". Esta distinción se refleja en las recientes declaraciones de la Representante Comercial de Estados Unidos (USTR), Katherine Tai, sobre la necesidad de una política que mantenga la presión sobre China al mismo tiempo que logra una mejor alineación con los intereses y objetivos estratégicos de Estados Unidos. Los principales atributos de la política comercial recalibrada hacia China de la administración Biden pueden resumirse como sigue:
a. Estrategia: Menos aleatorio, más específico
A diferencia de la forma en que la administración anterior impuso más de 360.000 millones de dólares en aranceles de la Sección 301 sobre las importaciones de determinadas mercancías chinas sin comprender o explicar plenamente la conexión entre un artículo concreto y el arancel, la administración actual está avanzando en la dirección de adoptar un enfoque más matizado a la hora de vincular los productos chinos con los aranceles de la Sección 301. En la base de este cambio está la idea de que Estados Unidos puede conservar la influencia que ofrecen los aranceles como herramienta para presionar a China a que reforme sus prácticas comerciales desleales sin imponer aranceles a un conjunto de productos tan amplio e indiscriminadamente definido. Como observó recientemente Daleep Singh, asesor adjunto de seguridad nacional de la administración Biden, ¿qué objetivo estratégico se consigue imponiendo aranceles a las bicicletas o la ropa interior fabricadas en China? Este enfoque, en la medida en que se convierta en la nueva normalidad, es beneficioso en la medida en que permite a Estados Unidos ser duro con respecto a industrias y/o productos de importancia estratégica (paneles solares, semiconductores, baterías, etc.), sin causar daños colaterales innecesarios a las empresas y consumidores estadounidenses.
b. Orientación: Menos unilateral, más colaborativa
La visión del mundo de "Estados Unidos primero" de la administración Trump ha sido sustituida por un enfoque más colaborativo para hacer frente a China en cuestiones comerciales. Ejemplos importantes de esta reorientación incluyen la resolución de ciertas disputas sobre acero y aluminio de la Sección 232, la resolución de la disputa sobre grandes aeronaves civiles (LCA) con el Reino Unido y la UE, la reconciliación de las diferencias con el Reino Unido y varios miembros de la UE sobre los impuestos a los servicios digitales (DST), el desarrollo del Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF), el establecimiento del Consejo de Comercio y Tecnología EE.UU.-UE (TTC). EU Trade and Technology Council (TTC), la formación del pacto de seguridad trilateral Australia, Reino Unido y Estados Unidos (AUKUS), la ampliación de la agenda del grupo Quadrilateral Security Dialogue (the Quad), la realización de debates sobre la posible integración de Corea del Sur, India y Japón en la alianza de inteligencia Five Eyes, etc.Este cambio en el modus operandi es evidente en la forma en que la actual administración ha evitado la dependencia excesiva de los remedios comerciales nacionales (los derechos de la Sección 301 son la "prueba A" a este respecto) en favor de una estrategia que hace hincapié en los mismos remedios nacionales junto con medidas adoptadas en concierto con aliados de ideas afines (la UE, Japón, etc.) orientadas a hacer que las normas de la OMC respondan mejor a las perturbaciones del mercado causadas por las prácticas comerciales desleales de China.
c. Tácticas y herramientas: Menos unidimensionales, más dinámicas
En lo que respecta a la ejecución de su política comercial con China, la administración anterior se basó en gran medida, como se ha señalado anteriormente, en los aranceles de la Sección 301. ¿Quién, en este sentido, olvidará jamás que el anterior presidente se refería a sí mismo como "el hombre de los aranceles"? La administración actual, por el contrario, ha hecho hincapié en un enfoque de "todas las herramientas sobre la mesa". En consecuencia, en lugar de tener una flecha principal (es decir, los aranceles de la Sección 301) en su carcaj, el USTR recurre hoy a una serie diversificada de flechas. Ejemplos de las flechas que ahora se encuentran en la aljaba de la administración incluyen los derechos de la Sección 301 asociados con la investigación de 2018 sobre las políticas y prácticas chinas en materia de transferencia de tecnología y propiedad intelectual, los aranceles especiales de importación impuestos en virtud de la Sección 232 de la Ley de Expansión del Comercio de 1962 y la Sección 201 de la Ley de Comercio de 1974, la detención y exclusión de mercancías en virtud de la aplicación de órdenes de retención de la liberación (WRO) relacionadas con el trabajo forzoso y la recientemente promulgada Ley de Protección del Trabajo Forzoso Uigur (UFLPA), la intensificación de las investigaciones de evasión AD/CVD relacionadas con China en virtud de la Ley de Aplicación y Protección (EAPA) y las investigaciones de elusión en virtud de la Sección 781 de la Ley Arancelaria de 1930, los derechos de la Sección 301 que podrían derivarse de una posible investigación del USTR sobre las subvenciones industriales chinas, las órdenes de exclusión que podrían derivarse de una posible investigación de la Comisión de Comercio Internacional (ITC) sobre las prácticas chinas en materia de propiedad intelectual en virtud de la Sección 337 de la Ley Arancelaria de 1930, etc. El paso de una política comercial con China centrada esencialmente en tramos sucesivos de derechos de la Sección 301 a otra que hace uso de un conjunto de herramientas más amplio y flexible permite a Estados Unidos adaptarse y responder a la corriente de acontecimientos importantes que han tenido lugar en los últimos años (Brexit, pandemia, guerra en Ucrania, inflación, etc.), al tiempo que proporciona los recursos jurídicos y administrativos necesarios para contrarrestar las prácticas comerciales problemáticas de China.
d. Equilibrio de intereses: Menos excluyente, más incluyente
La política comercial hacia China de la administración Trump respondía a los intereses de los grupos sindicales, los fabricantes con sede en Estados Unidos y los halcones de China en el ámbito de la seguridad nacional, pero no a los de otros grupos. Con el tiempo, esto ha generado frustración, incertidumbre, pérdida de oportunidades y dificultades económicas. El gobierno de Biden está cambiando esta situación al tener en cuenta no sólo los intereses de los trabajadores, las industrias estadounidenses que necesitan protegerse de la competencia extranjera y los halcones de China, sino también los de los exportadores, importadores y consumidores estadounidenses. Al equilibrar la gama de aportaciones consideradas por los legisladores y los responsables políticos, los fabricantes de chips estadounidenses obtendrán la protección que necesitan al mismo tiempo que un grupo menor de exportadores estadounidenses se verán excluidos de los lucrativos mercados extranjeros por los aranceles de represalia, un mayor número de importadores estadounidenses podrán asegurarse las piezas y componentes extranjeros necesarios para sus operaciones nacionales, y los consumidores estadounidenses ya no tendrán que pagar un sobreprecio por los productos cotidianos.
2. Prueba de concepto: El restablecimiento por el USTR de las exclusiones concedidas anteriormente
La reciente determinación del USTR de restablecer 352 exclusiones concedidas anteriormente encarna los principales atributos de la emergente política comercial hacia China de la administración Biden. Para empezar, mantiene la presión sobre China -una consideración crucial a la luz del incumplimiento por parte de Pekín de sus compromisos de compra en virtud del Acuerdo de la Primera Fase-, al tiempo que proporciona un alivio mejor alineado con objetivos y/o intereses estratégicos identificables (incluyendo, por ejemplo, la seguridad nacional, las cadenas de suministro críticas, las tecnologías emergentes, etc.). En segundo lugar, la decisión se publicó al mismo tiempo que el anuncio del gobierno de EE.UU. sobre el lanzamiento de un mecanismo de colaboración diseñado para contrarrestar las prácticas comerciales oportunistas de China, en concreto, el IPEF. En tercer lugar, la noticia de la decisión de restablecimiento coincidió con la puesta en marcha de medidas legales y administrativas complementarias destinadas a garantizar que la política comercial estadounidense con China sea a la vez firme e inteligente. Ejemplos en este sentido incluyen la promulgación de la UFLPA, la notificación de la investigación de la Sección 332 de la ITC sobre el impacto de los derechos de la Sección 301 en la industria estadounidense (discutido más adelante), y el inicio de la revisión cuatrienal de la USTR de la necesidad con respecto a los derechos de la Sección 301 sobre mercancías de origen chino (también discutido más adelante). Por último, la decisión del USTR de restablecer 352 exclusiones concedidas anteriormente fue digna de mención por la forma en que tuvo en cuenta los intereses de un amplio conjunto de partes interesadas (por ejemplo, importadores, exportadores y consumidores), y no sólo los de las entidades y grupos con los que se podía contar para oponerse a la concesión de la renovada exención de la Sección 301 (trabajadores, fabricantes con sede en EE.UU., halcones de China, etc.). Duro. Dirigida. Colaborativa. Amplia. Incluyente. En conjunto, las palabras y acciones de la administración Biden manifiestan un claro alejamiento de la naturaleza dura, sin más, de la política comercial china de Donald Trump.
3. Aranceles de la Sección 301 centrados en China: ¿Y ahora qué?
A pesar de que el surgimiento de una política comercial dura pero inteligente para China es una buena noticia para muchos en la comunidad comercial, persiste la preocupación entre los importadores, exportadores, consumidores e incluso ciertos actores gubernamentales estadounidenses con respecto a la gran cantidad de derechos de la Sección 301 centrados en China que no entran en el ámbito de la acción de restablecimiento del USTR. A este respecto, es importante señalar que los restablecimientos de exclusiones anunciados el 23 de marzo de 2022 corresponden únicamente al 16 % de todas las exclusiones de la Sección 301 centradas en China concedidas anteriormente. Además, sólo son retroactivas al 12 de octubre de 2021 (y no al 1 de enero de 2021, como se esperaba). La gran mayoría -aproximadamente el 84%- de las exclusiones de la Sección 301 concedidas anteriormente permanecen, en lo que constituye un importante punto de dolor para las empresas y los consumidores estadounidenses, en un estado caducado. Si bien las declaraciones y acciones del USTR, junto con el incumplimiento por parte de China del Acuerdo de Fase Uno y la naturaleza cada vez más fuerte del sentimiento antichino encontrado en la opinión pública estadounidense (que no pasa desapercibido para los políticos), dejan claro que Estados Unidos no volverá a los niveles comparativamente bajos de presión (y apalancamiento) que caracterizaron los años anteriores a Trump, actualmente hay una serie de desarrollos en el horizonte que, dependiendo de cómo se desarrollen, podrían traer alivio de derechos de la Sección 301 sobre productos chinos a importadores, exportadores y consumidores estadounidenses:
a. Legislación pendiente
El primer avance se centra en la legislación que actualmente se abre camino a través del proceso de reconciliación ante un comité de conferencia del Congreso. El proyecto de ley del Senado, la U.S. Innovation and Competition Act (USICA), prevé el restablecimiento de todas las exclusiones expiradas, la devolución de los derechos de la Sección 301 sobre productos cuyas exclusiones anteriormente concedidas expiraron el 31 de diciembre de 2020 (con carácter retroactivo al 1 de enero de 2021) y la apertura de nuevos procesos de exclusión. La versión de la Cámara de Representantes del proyecto de ley, la U.S. Competes Act, no contiene disposiciones similares. La reciente amenaza de los republicanos del Senado de negar su apoyo a cualquier versión de la legislación que no contenga sus disposiciones relacionadas con la Sección 301, junto con el hecho de que la legislación final necesitará en última instancia los votos republicanos para ser aprobada por el Senado, sugiere que los términos favorables a las empresas y los consumidores de la USICA servirán de base para lo que salga del comité de conferencia. Este resultado, en la medida en que los acontecimientos se desarrollen de esta manera, proporcionaría un alivio sustancial de los derechos de la Sección 301 centrados en China.
b. Litigios pendientes
El segundo acontecimiento que podría proporcionar a los importadores, exportadores y consumidores estadounidenses un alivio arancelario tiene que ver con el litigio en curso en el Tribunal de Comercio Internacional de EE.UU. (CIT) centrado en los aranceles adicionales de la Sección 301 impuestos a determinadas mercancías chinas a raíz de la publicación por parte del USTR de las Listas 3 y 4A. En un dictamen de abril de 2022, un panel de tres jueces consideró que, aunque el USTR tenía autoridad en virtud de la Ley de Comercio de 1974 para modificar los aranceles aplicados en relación con su anterior investigación sobre las políticas y prácticas chinas relativas a la transferencia de tecnología, la propiedad intelectual y la innovación, el hecho de que la agencia no explicara los motivos de la modificación en el contexto de los comentarios recibidos de las partes interesadas dejaba lugar a dudas sobre la legalidad de la acción en virtud de la Ley de Procedimientos Administrativos (APA). Con este telón de fondo, el CIT devolvió la acción al USTR con instrucciones para corregir las deficiencias en el expediente de la agencia en un plazo de 90 días (es decir, antes del 30 de junio de 2022). Un resultado favorable para los demandantes en este litigio llevaría a que el CIT anulara los aranceles y ordenara la devolución de los derechos de la Sección 301 pagados en virtud de las Listas 3 y 4A. Dicho esto, en caso de que se produjera, es probable que esta medida se viera retrasada por cualquier recurso interpuesto por el Gobierno estadounidense.
c. Pendiente de examen administrativo
El tercer acontecimiento que afecta a la disponibilidad de exenciones de los derechos de la Sección 301 centrados en China es la revisión de la necesidad que el USTR se dispone a llevar a cabo en virtud de la Sección 307(c) de la Ley de Comercio de 1974 y la investigación general aproximadamente simultánea que la ITC de EE.UU. ha iniciado en virtud de la Sección 332 de la Ley Arancelaria de 1930. De conformidad con el artículo 2411 del Título 19 del U.S.C., la primera investigación se centrará en la eficacia de los derechos de la Sección 301 para alcanzar los objetivos declarados por el USTR y en los efectos de los derechos de la Sección 301 en la economía estadounidense, incluidos los consumidores. Esta última investigación, por su parte, examinará el impacto económico de los derechos de la Sección 301 (así como de la Sección 232) en la industria estadounidense. Si bien se recibirán comentarios de las partes interesadas tanto a favor como en contra de los derechos de la Sección 301 centrados en China, el amplio conjunto de pruebas que apuntan a sus (i) repercusiones económicas negativas (ejemplos de las cuales incluyen el aumento de los precios al consumidor, la pérdida de oportunidades de exportación, las interrupciones de la cadena de suministro, la disminución del empleo, la reducción del PIB, un déficit comercial sin precedentes, una creciente ola de nacionalismo económico) y (ii) la incapacidad de forzar un cambio sostenido y significativo en las prácticas comerciales chinas o de facilitar una deslocalización significativa, podrían llevar a los legisladores y a los responsables políticos a replantearse su apoyo, total o parcial, a este tipo de aranceles especiales a la importación.
d. Aumento de la inflación
El último acontecimiento al que merece la pena prestar atención en lo que respecta al futuro de los derechos de la Sección 301 se deriva de las preocupaciones expresadas por funcionarios gubernamentales ajenos a la oficina del USTR en relación con el efecto agravante sobre la inflación de los aranceles especiales a la importación. Las recientes declaraciones de la Secretaria del Tesoro de EE.UU., Janet Yellen, sobre los beneficios económicos de la reducción de los aranceles de la Sección 301 podrían tener un efecto mayor de lo previsto en un año electoral dominado por una tasa de inflación que ha alcanzado su nivel más alto en 40 años. El Peterson Institute for International Economics (PIIE), uno de los principales grupos de reflexión sobre cuestiones comerciales, ha sido más específico sobre el nexo entre la liberalización del comercio y la salud general de la economía estadounidense. Con este fin, un reciente informe de política de PIIE sostiene que la eliminación de los aranceles impuestos por la Administración Trump a China podría, de una sola vez, reducir la inflación del IPC entre un 1,3% y un 2%. Como en el caso de los comentarios de la secretaria del Tesoro Yellen, este tipo de apelación económica a la sabiduría de repensar los aranceles de la Sección 301, para el beneficio potencial de la comunidad comercial, probablemente atraerá tanto la imaginación como la atención de los políticos cuyas perspectivas de reelección están vinculadas a la economía.
4. Mejores prácticas de mitigación de tarifas en el ínterin
Resulta alentador pensar que los avances que se vislumbran actualmente en el horizonte podrían traducirse en un alivio arancelario para las empresas y los consumidores estadounidenses. Dicho esto, sin embargo, la realidad es que, incluso después de tener en cuenta los restablecimientos de exclusión señalados anteriormente, la mayoría de los llamados "aranceles de Trump" siguen en vigor. Para las empresas que no pueden permitirse el lujo de esperar a que el gobierno resuelva (es decir, se comprometa) la compleja mezcla de fuerzas económicas, políticas y legales que actualmente están dando forma a la cuestión, se pueden tomar varias medidas establecidas y defendibles, suponiendo una implementación/utilización adecuada, para mitigar la exposición a los derechos y mantenerse fuera del punto de mira de la aplicación de la CBP:
- Elegibilidad de la exclusión: Compruebe si su mercancía importada entra en el ámbito de una exclusión restablecida (ya sea con respecto al código HTSUS o con respecto al código HTSUS y la descripción del producto). En caso afirmativo, asegúrese de que su agente de aduanas hace constar lo mismo en las solicitudes de entrada/PSC.
- Revisión de la clasificación: Revisar las clasificaciones actuales de los productos para comprobar su exactitud (recurriendo a los servicios de un experto en aduanas/comercio, si es necesario). Los errores de clasificación pueden dar lugar a un "falso positivo" para la responsabilidad arancelaria de importación especial.
- Análisis del país de origen: Revisar la exactitud de las determinaciones existentes sobre el país de origen (recurriendo a los servicios de un experto en aduanas/comercio, si es necesario). Un análisis de origen incorrecto puede, como en el caso de una clasificación errónea, dar lugar a un "falso positivo" para la responsabilidad arancelaria especial de importación.
- Ingeniería operativa: Evalúe si su proceso de producción actual puede, con vistas a evitar aranceles especiales de importación, reestructurarse para efectuar un cambio legítimo y defendible en el país de origen de la mercancía importada.
- Ingeniería arancelaria: Evaluar la viabilidad de realizar pequeños cambios en el diseño o fabricación de un producto para poder clasificarlo en una subpartida/descripción HTSUS más ventajosa.
- Doctrina de la primera venta: Explore el uso de técnicas de valoración que, si se aplican/documentan correctamente, pueden reducir el importe total de los derechos adeudados (incluso si su mercancía sigue estando sujeta a los derechos de la Sección 301).
- Drawback: Benefíciese de las devoluciones de derechos que, en caso de que las mercancías importadas se exporten o destruyan posteriormente, están disponibles tras la presentación de una solicitud de devolución.
- Nearshoring/Onshoring: Considere la posibilidad de deslocalizar las operaciones de producción, en particular a un país con el que EE.UU. tenga un TLC (por ejemplo, el USMCA) o un Programa de Preferencias Comerciales (por ejemplo, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe). Alternativamente, si es factible, considere la posibilidad de trasladar las operaciones de producción a Estados Unidos.
- Participar en la revisión del USTR y la investigación del ITC: Preparar y presentar comentarios en oposición a los aranceles de la Sección 301 en la revisión del USTR y la investigación de determinación de hechos de la ITC. A este respecto, el USTR aún no ha anunciado un plazo de presentación para las personas interesadas que no se benefician de los aranceles de la Sección 301. Esté atento a este espacio para recibir orientaciones adicionales, a medida que estén disponibles. Por otro lado, la fecha límite para solicitar comparecer en la audiencia de la ITC es el 6 de julio de 2022, y los escritos y declaraciones previos a la audiencia deberán presentarse antes del 8 de julio de 2022. Las partes interesadas que no comparezcan en la audiencia tienen la opción de presentar observaciones por escrito antes del 24 de agosto de 2022.
